Lineamientos generales de una propuesta de política económica alternativa

Eduardo Basualdo- Pablo Manzanelli

El análisis de la situación económica social y política de los sectores populares indica una indiscutible disociación entre la supuesta naturaleza “nacional y popular” de la actual administración estatal y la política que llevó a cabo en sus prácticamente cuatro años de gobierno. Ciertamente no se trata de ignorar la “pesada herencia” dejada por el gobierno de Cambiemos, ni tampoco desconocer el impacto de la pandemia en 2020 así como de las consecuencias que provoca la sequía actual, sino reconocer el enfoque y los sesgos que guiaron la política económica encarada por la actual gestión bajo esas circunstancias y, tal como también fue señalado, teniendo en cuenta que durante 2021 y 2022 hubo un crecimiento económico significativo. En conjunto, todo ese proceso señala el profundo fracaso de una gestión que dice representar y defender los intereses de los sectores populares pero que en la realidad son los principales afectados por sus políticas económicas y sociales.

Más aún, este fracaso no alude únicamente a la naturaleza de la política económica adoptada por el presidente Alberto Fernández durante su gestión de gobierno, sino también a la imperiosa necesidad de modificar de raíz la denominada “economía bimonetaria” por, entre otros, la actual vicepresidenta Cristina Fernández de Kirchner.

Esta alude al patrón de acumulación de capital sustentado en la valorización financiera el cual, como fue señalado previamente, puso en marcha la última dictadura cívico militar y ya ha recorrido dos modalidades diferentes que generaron, incluso, contradicciones internas en el propio bloque de poder dominante.

En ese sentido, también se trata de una oportunidad perdida ya que la crisis internacional vinculada a la pandemia primero y al actual conflicto armado entre Rusia y Ucrania que se da en el marco del enfrentamiento entre EE.UU. y China, plantean ciertas posibilidades para que un gobierno nacional y popular intente modificar el patrón de acumulación vigente y, de esa manera, logre disciplinar y alinear a los sectores dominantes en un patrón de acumulación alternativo como hizo el peronismo en sus orígenes.

En esa línea, como se sostuvo anteriormente, el principal desequilibrio que exhibe la economía argentina es la regresiva distribución del ingreso como resultado de la política económica del macrismo y complementariamente por la adoptada por la actual gestión gubernamental. De allí que sea prioritario para una nueva administración de gobierno llevar a cabo desde un principio un shock distributivo que contemple un conjunto de medidas e instrumentos de política económica tales como:

1. Un incremento de emergencia mediante una suma fija para el conjunto de los asalariados del sector privado.
2. Un incremento salarial para los trabajadores del sector público y de los haberes jubilatorios, financiado este último, a partir de la recuperación de algunos puntos de los aportes patronales que se perdieron durante la década de 1990. Este incremento de los aportes se realizaría en forma escalonada según el tamaño de la empresa.
3. Modificación de las escalas del impuesto a las ganancias con una mayor imposición sobre las grandes empresas.

4. Línea nacional de crédito subsidiada y masiva en función del nivel de ingresos, otorgada por parte de los bancos estatales para la adquisición de viviendas con el propósito de garantizar la vivienda, impulsar la demanda agregada y disminuir el nivel de los alquileres.

En el marco de la nominalidad que tiene un régimen de alta inflación como el que impera en la economía argentina el desafío es que los aumentos de ingresos no sean absorbidos por el proceso inflacionario. Teniendo en cuenta que históricamente el proceso inflacionario ha sido, y lo sigue siendo actualmente, el principal instrumento del capital para garantizar la redistribución del ingreso a su favor, el shock distributivo debería estar acompañado de un acuerdo de precios relativos que sostenga la recuperación salarial y, en forma posterior, de un riguroso congelamiento de precios por seis meses en el que se despliegue todo el poder de policía con el que cuenta el Estado (incluida la aplicación de la Ley de Abastecimiento) y que podría estar articulado, eventualmente, por una reforma monetaria que imponga, entre otras cosas, un cambio de la denominación monetaria. No se trata como en otros períodos de obscurecer la implementación de un ajuste ortodoxo, sino por el contrario de desplegar instrumentos que permitan modificar la estructura de precios relativos en sentido progresivo y sostenerla en el tiempo limitando los mecanismos de inercia inflacionaria.

La discusión del acuerdo de precios debe contemplar no solo los principales precios de la economía (como son, por ejemplo, las tarifas de los servicios públicos, el tipo de cambio múltiple, la tasa de interés, las retenciones a las exportaciones, etc.) sino también sobre los sectores más concentrados del capital que, como las evidencias lo indican, aumentaron sus precios muy por encima de la inflación minorista en los últimos cuatro años y en especial durante la post pandemia.

En el contexto de este alineamiento de los precios relativos de la economía resulta imprescindible avanzar en la regulación de los grupos económicos y conglomerados extranjeros que constituyen la fracción dominante en el marco de la valorización financiera. Al respecto, cabe recordar que esta forma de propiedad tan vital en términos económicos no forma parte del sistema jurídico y, en consecuencia, no es alcanzada por ninguna norma institucional como tal (más allá de que en diversas leyes haya algún tratamiento lateral sobre esta problemática). Obviamente, la causa de esto tiene que ver con que el poder económico no ve conveniente que eso ocurra dadas las notables derivaciones que conllevaría su regulación (en lo que atañe, entre otras cuestiones, al control de la fuga de capitales al exterior, la evasión de las obligaciones fiscales, las transferencias de paquetes accionarios, la formación de precios, etc.). En ese marco es que resulta insoslayable acompañar las medidas de coyuntura con otras de índole estructural que se orienten a impulsar las normativas que permitan un salto cualitativo en dicha materia y al mismo tiempo reforzar lo existente dando como resultado un perfeccionamiento en términos de la regulación de los grupos económicos y los conglomerados extranjeros.

Como primera instancia se debe impulsar la incorporación de la figura jurídica de grupo económico en la Ley General de Sociedades así como el establecimiento de diversos deberes de información que resultan relevantes para el objetivo propuesto y ciertas limitaciones al accionar de sociedades “off shore” o a aquellas constituidas en guaridas fiscales. Cabe mencionar que hay diversas experiencias internacionales en ese sentido y de larga data, como por ejemplo la sanción en 1965 de la Aktiengesetz en Alemania, que fue seguida por Portugal y Brasil, o la reforma italiana de 2003, entre otras. Al mismo tiempo habría que implementar una modificación en la Ley de Impuesto a las Ganancias cuya finalidad sea la de limitar las estrategias de evasión y/o elusión de este impuesto por parte de los grupos económicos y la fuga de capitales al exterior (por ejemplo, incorporando las nociones de “comunidad de intereses” entre tales sociedades y el principio de “realidad económica” así como reforzar la regulación sobre los precios de transferencia).

Como fue apuntado anteriormente, todo tipo de medida tendría la estabilidad de un “castillo de naipes” si no se afrontan las dificultades derivadas del frente externo. Como quedó claro en las evidencias empíricas presentadas en el apartado anterior, el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional no solo es insostenible en el marco de la sequía de 2023 sino también en 2024 dado que las divisas comprometidas en el acuerdo para eso año alcanzan a más de 10 mil millones de dólares. Bajo esas circunstancias resulta ineludible encarar una profunda redefinición del acuerdo entablado con el FMI. Entre otras cuestiones, inicialmente debería reverse el plazo de devolución, la eliminación de los sobre cargos en la tasa de interés y metas más holgadas en materia de acumulación de reservas. Aun cuando esto podría parecer un objetivo de máxima en rigor se trata de un objetivo de mínima teniendo en cuenta la sostenibilidad de la economía argentina. El objetivo de máxima sería, en realidad, el incumplimiento y posterior cuestionamiento del monto de la deuda original que sobrepasó lo permitido por la cuota (alrededor de la mitad de la deuda original) y una ardua negociación de un nuevo programa para el monto restante. En el mismo sentido, contemplando los defectos de la renegociación de la actual gestión respecto al sector privado, habría que reestructurar la deuda pública de ese tipo de deuda, en especial la que está denominada bajo ley nacional, planteando las disparidades que tuvo el resultado de la misma en relación a la de legislación extranjera.

Asimismo, en este aspecto habría que implementar una modificación drástica en la administración cambiaria dado el drenaje de divisas que provocó la cancelación de la deuda en moneda extranjera de las empresas privadas. En este sentido habría que avanzar en una política de “divisas cero” para las empresas endeudadas bajo la administración anterior y que formaron parte de las personas humanas o jurídicas que impulsaron la fuga de capitales al exterior en el período 2015-2019. Esto demandaría una investigación que debería contemplar no solo el período del gobierno de Cambiemos sino durante el Frente de Todos de modo de identificar a las grandes empresas que esquilmaron las reservas del Banco Central.

Prosiguiendo con las medidas encaminadas a regularizar el comportamiento del sector externo, es preciso tener en cuenta que, si bien la notable escasez de divisas limitó las posibilidades de los sectores dominantes para fugar capitales al exterior, ello no significa que no las realicen en una escala menor respecto a décadas pasadas. No se trata únicamente de operaciones ilegales que ciertamente se llevan a cabo como lo demuestran los operativos de la AFIP y aduaneros que han impedido ingentes contrabandos de granos al exterior para exportarlos desde los países limítrofes, o las recientes operaciones detectadas de no liquidación de las divisas percibidas por exportaciones realizadas por firmas ignotas que operan por cuenta y orden de grandes capitales oligopólicos, sino de otras que son fenómenos estructurales de larga data y suma relevancia. Se trata de las operaciones de sobre y subfacturación en las operaciones de las variables que integran la balanza comercial. Todos estos fenómenos ponen de manifiesto la inoperancia y venalidad de una estructura estatal que debe ser enfrentada y remediada por un gobierno nacional y popular. Cabe señalar que la regulación planteada sobre los grupos económicos locales y conglomerados extranjeros puede hacer contribuciones importantes a las capacidades estatales en este sentido. Si bien, tanto la problemática distributiva como la vigente en el sector externo son centrales en la situación económica, social y política del país, es indudable que hay otras que también son candentes, tal como el que se vincula con la actual situación del poder judicial, de la administración central y provinciales e, incluso, de la definición de una estrategia productiva que le aporte sustentabilidad al proceso económico y la distribución del ingreso, al tiempo que opere en el sentido de modificar el patrón de acumulación vigente.

A simple título ilustrativo, un espacio especialmente interesante para la consolidación de la acumulación de capital es sin duda la explotación de la cuenca petrolera y gasífera de Vaca Muerta, así como la producción de Litio especialmente en las provincias del NOA. Un instrumento interesante de política industrial en ese tipo de producción primaria sería la posibilidad de establecer un contenido mínimo local en las concesiones de Vaca Muerta que intensifique la creación de proveedores locales en la producción industrial de bienes de capital e intermedios que se utilizan para la extracción de los hidrocarburos. Se trata de adaptar a las capacidades y potencialidades domésticas la experiencia de Noruega cuya industria participó primero en toda la cadena de la producción offshore para llegar en la última etapa a un elevado grado de especialización tecnológica. Para impulsar las actividades proveedoras se podría crear un fondo a partir de la emisión de bonos en pesos con considerables rendimientos atados a la producción de Vaca Muerta. Esto permitiría financiar la promoción industrial y a su vez podría actuar captando el ahorro doméstico en moneda local –con su importancia para mitigar las presiones cambiarias– ya que la garantía podrían ser los propios recursos naturales. Este mismo planteo podría evaluarse para aplicarse en la producción de litio, pero no para generar proveedores en términos de la producción primaria sino en la industrialización de bienes intermedios en los cuales este mineral es estratégico, como es el caso de la fabricación de partes y/o balerías para la industria automotriz. En este caso resulta central potenciar el papel de Y-TEC (subsidiaria de YPF con participación del Conicet) Éstas u otras políticas orientadas al desarrollo industrial deben reconocer un dato estructural del siglo XXI: las grandes empresas manufactureras, que dominan alrededor de la mitad del mercado fabril, tuvieron un bajo nivel de inversión. Este desempeño es una constante más allá de los distintos contextos operativos y los sesgos de la política económica orientada al sector. Es decir que se verificó tanto en el ciclo de gobiernos kirchneristas, como en el gobierno macrista (con un claro sesgo anti industrial) e incluso en la actual gestión. Por lo tanto, se requiere, además de los estímulos macroeconómicos, del despliegue de una política industrial microecnómica dirigida por el Estado. Al respecto, solo como una referencia de experiencias pasadas que deberían multiplicarse en el marco de una estrategia general cabe señalar no solo la recuperación de YPF sino también la fuerte expansión de INVAP en el último lustro de los gobiernos kirchneristas con la producción de los satélites, el lanzador satelital, la radarización, etc. Si bien en el contexto señalado de “reticencia inversora” de las grandes firmas industriales la participación del Estado en la producción directa de bienes se vuelve una estrategia relevante, no es la única posible ya que existen diversos estímulos estatales para la creación de capacidades técnicas en el ámbito privado.

Por ejemplo, luego de la epidemia de la gripe A en 2009 se desplegó una política pública orientada a inducir la transferencia de capacidades tecnológicas para la producción de vacunas al ámbito local en el marco de una licitación pública para la compra de vacunas antigripales. Así, se creó el consorcio de Cooperación Sinergium Biotech para el desarrollo del antígeno y la producción de esas vacunas, y posteriormente se produjeron alianzas con otras empresas (Pzifer y Merck, Sharp & Dohme) para la producción de otras como es el caso de la vacuna neumocócica conjugada y la tetravalente contra el VPH. Tal como lo indica la experiencia histórica, desde la experiencia francesa y alemana de los “campeones nacionales” durante el período de la posguerra hasta el impulso de grandes grupos económicos diversificados (los Keiretsus japoneses o los Cheabols coreanos), por nombrar solo alguno de ellos, el desarrollo industrial siempre contó con protección e impulso estatal y/o siendo el propio Estado el creador de tales empresas en asociación (o no) con capitales privados.

En la misma línea, pero orientada a las producciones primarias es insoslayable tener en cuenta la necesidad no sólo del contralor estatal en las exportaciones agropecuarias sino una presencia efectiva en dicha actividad que actúe como una firma testigo en la misma. Ciertamente, no se trata de replicar experiencias pasadas que fueron sumamente fructíferas (como el caso del IAPI), pero sí garantizar la presencia estatal en la actividad para lo cual YPF agro constituye un punto de partida adecuado para ese propósito. Al respecto, cabe recordar que de acuerdo a la información pública disponible YPF a comienzos del siglo XXI inauguró centenares de centros de distribución para canjear combustible (gasoil) e insumos por granos y en el 2019 lanzó la división YPF agro. Posteriormente, creó con el Conicet la firma Y-TEC que trabaja en estudios de suelos y bioinsumos. A partir de allí la petrolera bajo control estatal les provee a los productores agropecuarios de logística, semillas y silobolsas para el almacenaje de granos, fertilizantes y herbicidas canjeándolos por granos. Sobre esa base, YPF agro se posicionó como una exportadora de granos significativa. Sin duda, se trata de una plataforma sumamente apta para constituir no sólo una empresa estatal testigo en el mercado externo sino, incluso, retomar la frustrada estatización del grupo económico Vicentín.

Una última cuestión a considerar se vincula con las características que asumió la creación de empleo durante la actual gestión gubernamental en la que se advierte una clara precarización del trabajo y bajos niveles de ingreso que coinciden con una creciente expansión de planes sociales con un también bajo nivel de beneficio y con escasa vinculación laboral. Como una forma de revertir esto último se plantea la necesidad de implementar un plan de forestación que consiste en la forestación total o parcial de las banquinas de las rutas nacionales, provinciales, caminos internos, corredores ferroviarios y eventualmente de las costas ribereñas, proceso que sería abastecido por viveros forestales estatales existentes y otros nuevos creados para este fin. Se trata de una actividad mano de obra intensiva, con alcance nacional, con bajos requerimientos de importaciones, y, en el marco de los incendios frecuentes, con una contribución al mejoramiento del medioambiente. El financiamiento de este plan debería involucrar no solo el esfuerzo fiscal del gobierno nacional (con erogaciones directas y reasignaciones de planes sociales a esta función) sino también de los gobiernos provinciales, así como del aporte de los concesionarios viales y ferroviarios. Cabe señalar que en la actual coyuntura económica, en la que se empiezan a visualizar los efectos recesivos del estrangulamiento externo, este plan de forestación puede convertirse, a su vez, en un programa de emergencia para la generación de empleo. En suma, de acuerdo a lo expuesto solo cabe señalar para finalizar que se trata en todos los casos de un enfoque general que debería nutrirse de medidas específicas, las cuales no formen parte de medidas aisladas sino de un todo integrado que conforme, en última instancia, una estrategia integral para salir de la encrucijada económica en el corto plazo pero actuando sobre factores estructurales que permitan eventualmente la sostenibilidad de un nueva experiencia “nacional y popular” en el mediano y largo plazo.

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