En este informe se profundizará sobre la ejecución presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat y sus diversas reparticiones entre 2016 y 2022. Sin embargo, es pertinente una aclaración: en 2020 el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) se transfirió de la Jefatura de Gabinete al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat. Por ello, y con el fin de mantener la comparabilidad de la serie no se tuvo en cuenta al IVC en el agregado del Ministerio, y se analizará por separado en otro informe dedicado a la Vivienda en la Ciudad.

Para evitar distorsiones vinculados al crecimiento nominal de las partidas, por efecto de la inflación, se construyó un índice deflactor a precios constantes de 2023, lo que permite analizar la evolución real de las partidas; al tiempo que la base 2023 permite tener una noción de las magnitudes ya que se corresponden con los precios corrientes de este año.

Este informe no agota el análisis vinculado a la inversión en desarrollo social por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Es un primer acercamiento para el cual se seleccionaron actividades o programas sustantivos, en términos de peso relativo en el presupuesto de este ministerio, y también en términos de servicios clave que provee cada repartición.

Resumen ejecutivo

• Si bien en el presupuesto agregado del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat se verificó cierta estabilidad en la ejecución, a lo largo de este informe se detectaron caídas en muchas reparticiones claves de dicho Ministerio. Además, se observaron más de 41.000 millones de pesos de subejecución entre 2016 y 2022.
• En 2022 se produjeron caídas en la ejecución en reparticiones como la Dirección General de Atención Integral Inmediata (-28%), que responde a la emergencia social; y el programa de subsidios habitacionales Apoyo a Familias en Situación de Calle (ex subsidio 690). En este caso la caída fue del 37%.
• Otras actividades también sufrieron fuertes recortes entre 2016 y 2022: Atención a la Emergencia Habitacional cae 91%; y en el Programa Nuestras Familias el ajuste es del 16%.
• En el caso de los hogares para personas en situación de calle pareciera verse una política de reducción de la asistencia a esta población mediante hogares propios, para tercerizar la misma mediante ONGs. Esto es así ya que durante 2022 la ejecución en Asistencia Integral en Hogares Propios cayó más de mil millones de pesos o 17%. Mientras que en Asistencia Integral en Hogares a ONGs el proceso es inverso, es decir un incremento de 600 millones de pesos. Finalmente, en los Hogares para Personas con Necesidades Especiales, se observa una notable caída de la inversión cercana al 80% o mil millones de pesos.
• Respecto a la alimentación de familias vulnerables se verificaron fuertes recortes en los programas Plan de Seguridad Alimentaria y Programa Ciudadanía Joven. En ambos casos el recorte es cercano al 85% lo que implica 760 millones de pesos en el primer caso y 130 millones en el segundo.
• En la Dirección General de la Mujer se observa un recorte de 700 millones de pesos, cerca del 40% del total, entre 2018 y 2022. Esto es consistente con la reducción presupuestaria en actividades como Centro Integral de la Mujer (-66%), y Fortalecimiento de Políticas de Igualdad de Oportunidades (-70%).
• En materia socio laboral se observan recortes en programas claves de la Dirección General de Economía Social. Se tratan de los programas de Apoyo a Unidades Productivas, que cae más del 40%; el programa de Asistencia a Personas con Emprendimientos Socio Productivos que sufre un ajuste del 97% desde 2017; y el Programa de Capacitación Laboral, que es recortado en más del 96% desde 2018.
• Resultó llamativo que en estos tres programas vinculados a la inserción laboral de personas vulnerables, o el sostenimiento de emprendimientos productivos, casi no tuvo ejecución durante 2020. Es decir que la población objetivo, sean personas o emprendimientos, de manera inexplicable no tuvieron asistencia del Estado de la Ciudad de Buenos Aires en el contexto más adverso durante la pandemia y sus impactos en la actividad productiva.

Autores

Juan Pablo Costa y Carlos Vacarezza

Gasto por función Promoción y Acción Social

Analizando el gasto de la Ciudad en la función Promoción y Acción Social se observa un incremento real en los años 2019 y 2020. A partir de allí, en 2021 y 2022 se observa una leve reducción en términos reales.

Algo similar podemos observar al analizar el gasto en esta función como porcentaje del gasto total del Gobierno de la Ciudad. Entre 2016 y 2018 osciló en torno al 8% del presupuesto aproximadamente. A partir del 2019 y hasta el 2021 cerca del 10%, lo que implica un incremento de 2 puntos porcentuales. Luego, en 2022, dicha proporción baja hasta ubicarse en 9,6% del total del presupuesto.

Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat

Al analizar la evolución del presupuesto ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat como porcentaje del gasto total se observa una relativa estabilidad entre los años 2016 y 2019. Luego, en 2020, se incrementa en 1,4 puntos porcentuales, seguramente vinculado a la respuesta a la pandemia. En 2021 baja 1 p.p y en 2022 se reduce otros 0,3 p.p.

Al analizar la evolución del gasto en términos reales se observa una dinámica similar: una relativa estabilidad entre 2016 y 2019. Un incremento en 2020 y, a partir de allí, en 2021 y 2022, una progresiva reducción. Entre puntas se observa un incremento del 4%, o 5.000 millones de pesos a precios de 2023. Este incremento está visiblemente vinculado a la pandemia ya que es durante el 2020 que se produce el salto en los niveles de ejecución, para luego volver a los niveles pre pandemia.

En relación al crédito vigente no devengado; es decir el presupuesto asignado al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat pero no utilizado, se observan montos relativamente elevados en los años 2018 y 2020, de 12.000 y 14.600 millones de pesos respectivamente, siempre a precios constantes de 2023. En total, durante el período analizado, la subejecución de este ministerio sumó casi 41 mil millones de pesos a precios de 2023.

Análisis desagregado del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat

La Dirección General de Atención Integral Inmediata (DGAII) tiene a su cargo la asistencia durante las 24 horas a familias y personas en situación de calle, así como la red de Centros de Inclusión Social. Si observamos la evolución del presupuesto de dicha Dirección General se observa un incremento del 24% entre puntas. Sin embargo, esta evolución no es pareja al interior de los años, se evidencia un paulatino incremento en la ejecución exceptuando los años 2019, y luego en 2022, en donde la ejecución cae cerca de 4 mil millones de pesos, casi 28% interanual.

Continuando el análisis por actividades presupuestarias de la Dirección General de Atención Integral Inmediata se analizará a continuación el programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle (ex Decreto 690), que consiste en un programa de transferencias monetarias para el pago de un alquiler en hotel o pensión para personas u hogares en situación de calle. Analizando la serie se observa un ++++, con la excepción de 2019. Luego,en 2022 se manifiesta una notable caída de la ejecución de este programa, cercana a los 3.400 millones de pesos a precios de 2023. Esto es una caída cercana al 37% interanual. Entre puntas, la ejecución presupuestaria de este programa se incrementó en un 66%.

En el programa Atención a la Emergencia Habitacional se observa una fuerte caída del presupuesto. Hasta 2019 se mantenía en el orden de los 1.500 a 1.800 millones de pesos constantes. Sin embargo, en 2020, en plena pandemia, este programa tuvo un recorte de más de 500 millones de pesos o 30%.

Durante los años siguientes, 2021 y 2022, lejos de revertirse la situación empeoró con recortes que llevaron a la virtual extinción de este programa. Puede observarse en 2021 un recorte de 1.000 millones de pesos, esto es una caída del 83%. En 2020, se produce un recorte adicional de 82 millones de pesos.

Entre puntas el recorte es del 91%, lo que implica un ajuste de 1.400 millones de pesos a precios de 2023.

Al analizar la ejecución del programa Nuestras Familias (6) de la DGAII, que otorga subsidios a familias en situación de vulnerabilidad, no se observa una dinámica clara. En 2017 se incrementa sensiblemente su ejecución, aunque al año siguiente sufre un recorte de más del 80%. Luego se incrementa hasta el 2020 para, a partir de allí, comenzar un sendero de reducción del gasto hasta el 2022, último año bajo análisis. Entre puntas, el programa pierde más del 16% de ejecución, equivalente a 10 millones de pesos a precios de 2023.

El Programa Buenos Aires Presente (BAP) y la línea 108, se encargan de atender la emergencia de las personas en situación de calle. Cuenta con móviles y personal que pueden trasladarse para la contención de este grupo poblacional (7).

En el caso de este programa, se observa un fuerte incremento en el año 2017, aunque seguido de un muy fuerte recorte en el año siguiente, cercano al 82%. A partir de allí comienza un proceso de recuperación en los niveles de ejecución durante los siguientes años. Entre puntas la ejecución de esta actividad presupuestaria se incrementó en un 87%, o 500 millones de pesos a precios de 2023.

El Programa de Asistencia Integral a los Sin Techo (8) es un programa de la DGAII, que incluye diversas actividades presupuestarias, especialmente aquellas vinculadas a hogares para personas en situación de calle. Este análisis se centra en las tres principales actividades presupuestarias. En el primer caso, se observa un fuerte incremento en la ejecución de la actividad Asistencia Integral en Hogares Propios durante la mayoría de los años analizados. Sin embargo, también se manifiesta una fuerte caída en la ejecución en el año 2022, cercana a mil millones de pesos. Justamente por ello, en el análisis entre puntas resulta una caída del 17% o 90 millones de pesos.

En el caso de la Asistencia Integral en Hogares a ONGs, el proceso es el inverso. Una fuerte reducción de la ejecución hasta casi llegar a cero en 2019, para luego entrar en una dinámica de fuerte incremento durante 2021 y 2022.

Esta dinámica de ejecución pareciera sugerir una política de reducción de la asistencia a esta población mediante hogares propios, para tercerizar la misma mediante ONGs.

En el caso de la Asistencia Integral en Hogares a Personas con Necesidades Especiales, se observa un incremento en la ejecución durante los dos primeros años bajo análisis (2017 y 2018). A partir de allí se verifica una notable caída en el gasto en todos los años restantes. Entre puntas la caída es del 76%, o 750 millones de pesos a precios de 2023.

Ciudadanía Porteña (9)  es un programa del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat consistente en transferencias económicas a familias en estado de vulnerabilidad para garantizar el acceso a productos de primera necesidad, especialmente alimentos. Analizando la ejecución de dicho programa, se observa una relativa estabilidad en el gasto realizado en cada uno de los años bajo análisis, oscilando dicha ejecución entre los 13.000 y 17.000 millones de pesos anuales, a precios constantes de 2023.

Analizado entre puntas, se observa un leve aumento del 6%, equivalente a 900 millones de pesos a precios 2023.

Sin embargo, en otras actividades presupuestarias de ese mismo programa (“Con todo derecho Ciudadanía Porteña”) se observa una fuerte disminución del gasto, lo cual es llamativo dado el carácter sensible de sus objetivos.

Uno es el caso del Plan de Seguridad Alimentaria, el cual vio recortada su ejecución en un 85%, lo que equivale a 760 millones de pesos. El otro, el programa Ciudadanía Joven,  que se redujo también en un 86%, equivalentes a 130 millones de pesos a precios de 2023.

En el caso de la inversión en la Dirección General de la Mujer, se observa un salto en el 2018, cuando se incrementa en casi 1.000 millones de pesos. Sin embargo, a partir de allí se observa una persistente caída de la ejecución en todos los años. Entre el pico de 2018 y el 2022, el presupuesto ejecutado de la Dirección General de la Mujer cae en casi 700 millones de pesos, lo que implica un recorte del 40%.

Analizando las principales aperturas de la Dirección General de la Mujer nos encontramos con un incremento en el gasto del programa Unidades Convivenciales, que pasó de 125 a 373 millones de pesos durante el período analizado.

Por otro lado, en el Centro Integral de la Mujer se observa un fuerte incremento en el 2018 y luego 2019. Sin embargo, a partir del 2020 se produce una caída en todos los años. Entre el pico de 2019 y el 2022, último año analizado, la ejecución del Centro Integral de la Mujer cae un 66%, lo que implica un recorte cercano a los 700 millones de pesos a precios de 2023.

Finalmente, en el caso del programa Fortalecimiento de Políticas de Igualdad de Oportunidades se observa un incremento en los primeros dos años analizados. Pero a partir del 2019 puede verificarse una sensible baja de la ejecución en todos los años. Entre el pico de 2018 y el 2022, la caída es del 70%, lo que implica más de 300 millones de pesos a precios de 2023.

A continuación se analizarán tres programas de la Dirección General de Economía Social (12) que están vinculados a la capacitación e inserción laboral de personas vulnerables.

En el caso del Programa de Apoyo a Unidades Productivas se observa una dinámica de reducción de la ejecución. Resulta llamativo la casi nula ejecución en el año 2020, dado el impacto de la pandemia en la actividad económica. Durante 2021 y 2022 se continuó con una reducción presupuestaria considerando la tendencia previa. Entre 2016 y 2022, el presupuesto del Programa de Apoyo a Unidades Productivas se redujo en un 41%, lo que implicó un ajuste de más de 200 millones de pesos a precios de 2023.

El programa de Asistencia a Personas con Emprendimientos Socio Productivos también sufrió fuertes recortes hasta una casi desaparición durante los últimos años. Su ejecución fue de 180 millones en 2016, y 340 millones en 2017; a partir de allí el programa sufrió un recorte año tras año. En este caso también resulta llamativo la ejecución cero en el 2020, en el marco de las dificultades que enfrentó la población objetivo de este programa, por los impactos de la pandemia. En el 2021 la ejecución fue de 34 millones, y de tan sólo 10 millones en 2022. Desde el pico de 2017, el programa de Asistencia a Personas con Emprendimientos Socio Productivos sufrió un recorte de 330 millones de pesos a precios de 2023, lo que implica un ajuste del 97%.

Finalmente, el Programa de Capacitación Laboral también sufrió recortes que lo llevan a una virtual extinción. De su pico de ejecución en 2018, de 700 millones de pesos, el presupuesto se fue reduciendo año a año para finalizar 2022 con tan sólo 28 millones de pesos de ejecución. Desde dicho pico de 2018 hasta 2022, el Programa de Capacitación Laboral sufrió un recorte del 96%, o más de 650 millones de pesos a precios de 2023.

Conclusiones

Si bien en el presupuesto agregado del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat se verificó cierta estabilidad en la ejecución; a lo largo de este informe se detectaron caídas en muchas reparticiones claves de dicho Ministerio. Además, se observaron más de 41.000 millones de pesos de subejecución entre 2016 y 2022.

En 2022 se produjeron caídas en la ejecución en reparticiones como la Dirección General de Atención Integral Inmediata (-28%), que responde a la emergencia social; y el programa de subsidios habitacionales Apoyo a Familias en Situación de Calle (ex subsidio 690). En este caso la caída fue del 37%.

Otras actividades también sufrieron fuertes recortes entre 2016 y 2022: la Atención a la Emergencia Habitacional cae 91%; y en el Programa Nuestras Familias el ajuste es del 16%.

En el caso de los hogares para personas en situación de calle pareciera verse una política de reducción de la asistencia a esta población mediante hogares propios, para tercerizar la misma mediante ONGs. Esto es así ya que durante 2022 la ejecución en Asistencia Integral en Hogares Propios cayó más de mil millones de pesos o 17%. Mientras que en Asistencia Integral en Hogares a ONGs el proceso es inverso, es decir un incremento de 600 millones de pesos. Finalmente, en los Hogares para Personas con Necesidades Especiales, se observa una notable caída de la inversión cercana al 80% o mil millones de pesos.

Respecto a la alimentación de familias vulnerables se verificaron fuertes recortes en los programas Plan de Seguridad Alimentaria y Programa Ciudadanía Joven. En ambos casos el recorte es cercano al 85% lo que implica 760 millones de pesos en el primer caso y 130 millones en el segundo.

En la Dirección General de la Mujer se observa un recorte de 700 millones de pesos, cerca del 40% del total, entre 2018 y 2022. Esto es consistente con la reducción presupuestaria en actividades como Centro Integral de la Mujer (-66%), y Fortalecimiento de Políticas de Igualdad de Oportunidades (-70%).

En materia socio laboral se observan recortes en programas claves de la Dirección General de Economía Social. Se tratan de los programas de Apoyo a Unidades Productivas, que cae más del 40%; el programa de Asistencia a Personas con Emprendimientos Socio Productivos que sufre un ajuste del 97% desde 2017; y el Programa de Capacitación Laboral, que es recortado en más del 96% desde 2018.

Resultó llamativo que en estos tres programas vinculados a la inserción laboral de personas vulnerables, o el sostenimiento de emprendimientos productivos, casi no tuvo ejecución durante 2020. Es decir que la población objetivo, sean personas o emprendimientos, de manera inexplicable no tuvieron asistencia del Estado de la Ciudad de Buenos Aires en el contexto más adverso durante la pandemia y sus impactos en la actividad productiva.

Anexo Metodológico

Índice Deflactor

Para quitar el efecto de la nominalidad de los precios corrientes y evaluar su evolución real, se construyó un índice deflactor utilizando el promedio anual de la variación interanual de la inflación publicada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (IPCBA). En el caso del año 2023, se utilizó el promedio de la variación interanual de dicho índice para los primeros cinco meses del año; es decir, de enero a mayo.

A continuación se ofrecen las series que muestran la evolución del gasto real y como porcentaje del total del MDHyH considerando la incorporación del IVC a la órbita ministerial, sólo a los fines expositivos. Sin embargo dado que en 2020 el IVC, junto a sus actividades correspondientes, se incorporó al Ministerio,la ejecución anual de este gráfico no es comparable.