Sobre “la buena gestión de Larreta”: Salud

Uno de los mitos que sobrevolaban el discurso de una parte de los porteños se afirmaba en el sistemático discurso de medios, oficialistas y muchos opositores sobre la "buena gestión de Larreta". Una narrativa falsa, bien paga, que no resiste el más mínimo anális. Acá un informe del CEPA sobre la "buena gestión" en salud.

Análisis de la ejecución presupuestaria de la CABA entre 2016 y 2022: Capítulo Salud

Para ello, se analizará la ejecución presupuestaria de algunas reparticiones claves, como los ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Humano, Espacio Público, entre otros. También se analizará específicamente el gasto en Medios y Publicidad que realizó el Gobierno de la Ciudad, y la subejecución presupuestaria en áreas claves.

En este informe se profundizará sobre la ejecución presupuestaria del Ministerio de Salud, y sus diversas reparticiones, entre 2016 y 2022. Además, se incorporará un análisis de la evolución de la masa salarial de este ministerio.

Para evitar distorsiones vinculados al crecimiento nominal de las partidas, por efecto de la inflación, se construyó un índice deflactor a precios constantes de 2023, lo que permite analizar la evolución real de las partidas; al tiempo que la base 2023 permite tener una noción de las magnitudes ya que se corresponden con los precios corrientes de este año.

Este informe no agota el análisis vinculado a la inversión en salud por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Es un primer acercamiento para el cual se seleccionaron actividades o programas sustantivos, en términos de peso relativo en el presupuesto de este ministerio, y también en términos de servicios clave que provee cada repartición.


Gasto por función Salud

Un primer acercamiento al gasto que realiza el Gobierno de la Ciudad es a través del desglose de la función “Salud”, que incluye todo el gasto realizado por la Ciudad, a través de múltiples reparticiones, que incluyen el destino o función de salud.

Así, podemos observar una paulatina pero consistente caída en el gasto real entre 2016 y 2019. En dicho período el gasto en salud pasó de 433 mil millones de pesos a precios de 2023 a 391 millones de pesos, también a precios de 2023. Esto es una caída de 42.500 millones de pesos constantes o, en términos relativos, un ajuste del 10% del gasto en salud en tan solo 4 años.

En ese mismo período, 2016 a 2019, también se reduce la participación del gasto en salud como porcentaje del gasto total del Gobierno de la Ciudad, pasando del 17% en 2016 al 14,8% en 2019. Esto es, un ajuste superior a 2 puntos porcentuales.

A partir de 2020, y luego en 2021, comienza un sendero creciente en el gasto de salud, muy posiblemente impactado por la pandemia. Así, entre esos dos años el gasto en salud se incrementó en cerca de 85.000 millones de pesos (21%). El impacto de la pandemia también se refleja en la participación de los gastos de salud en el total de presupuesto del Gobierno, en el que pasó de ocupar el 14,8% en 2019 al 18.2% en 2021. Es decir, un incremento de 3,4% de participación en esos dos años.

Sin embargo, a partir de 2022 nuevamente se observa una dinámica descendente del gasto en salud por parte del Gobierno de la Ciudad. En tan sólo un año, su ejecución se redujo en casi 55 mil millones de pesos a precios constantes de 2023. Esto es una caída del 11% en sólo un año.

Esto también se manifiesta en la participación de los gastos de salud dentro del presupuesto total. Dicha participación cae al 16,1%, lo que implica una caída de 2,1 puntos porcentuales sólo en 2022.

Entre puntas, entre 2016 y 2022, el gasto en salud sufre un recorte a pesar de haber transitado una pandemia inédita en la historia global reciente. En dicho período,el gasto en salud cae en 11.500 millones de pesos a precios de 2023.

Además, la participación del gasto de salud dentro del presupuesto también cae. Si en 2016 era del 17%, finaliza la serie en 2022 en 16,1%. Es decir, una caída de casi 1 punto porcentual.


Ministerio de Salud

Observando el presupuesto del Ministerio de Salud expresado como porcentaje del total ejecutado de todo el Gobierno de la Ciudad, se manifiesta una caída entre 2016 y 2019 de 2,2 puntos porcentuales pasando del 17,1% al 14,9%. En el 2020, pandemia mediante, se incrementa al 17,1% y sube levemente para terminar en 2022 en un 17,4%. Entre puntas, en el período analizado, el incremento es de 0,3 puntos porcentuales.

Sin embargo, al analizar dicha evolución en términos reales, el ministerio tuvo un ajuste real del gasto hasta 2019 de más del 10%. Los dos años siguientes comenzó un proceso de recuperación, posiblemente impactado por la pandemia, aunque en 2022 nuevamente vuelve a reducirse el gasto. Entre puntas, el gasto de Salud sufrió un ajuste del 1,34% en términos reales, lo que equivale a cerca de 6 mil millones de pesos a precios de 2023.

Del análisis de los niveles de ejecución presupuestaria puede deducirse la subejecución correspondiente. Es decir, crédito vigente que, a pesar de estar disponible, no fue ejecutado por el ministerio. Analizando la serie completa en términos absolutos se observa que, a partir del año 2018, se incrementa la subejecución resaltando el año 2022 con una subejecución superior a los 260 millones de pesos a precios de 2023.

Pero llama la atención especialmente el año 2020. Dicho año fue el año de mayor impacto de la pandemia, donde los servicios de salud se tensaron al máximo, implicando un enorme esfuerzo del personal de salud. Sin embargo, en 2020 el Ministerio de Salud de la Ciudad subejecutó más de 500 millones de pesos (a precios de hoy) en plena pandemia. Esto resulta especialmente significativo dado el conflicto que mantuvo la Ciudad con parte del personal de salud, expresado en medidas de fuerza del personal médico (2), incluyendo residentes y concurrentes (3); así como el no reconocimiento a la carrera profesional de enfermería (4) y obstetricia (5).

Al sumar la masa de presupuesto no ejecutado durante todo el período bajo análisis, el resultado obtenido es de $1.126.000.000.Es decir, mil ciento veintiséis millones de pesos a precios constantes de 2023.


Análisis desagregado de los hospitales de la Ciudad

Analizando la dinámica de ejecución de gran parte de los hospitales y centros de salud se observa un fuerte ajuste en el gasto durante el período.

En el caso del Hospital Muñiz, se observa una retracción del gasto entre 2016 y 2019, cercana al 14% o 2 mil millones de pesos a precios de 2023. Luego, se observa un importante incremento del 57% en 2020, posiblemente vinculado a la pandemia, dado que el Muñiz es un hospital de infectología. A partir de allí, en los años sucesivos se observa una caída en la ejecución presupuestaria del 12% en 2021 y 13% en 2022 . Entre puntas existe un leve incremento del 3%, lo que equivale a poco menos de 500 millones de pesos a precios de 2023.

En el caso del Hospital Marie Curie se manifiesta una caída de la ejecución en todos los años bajo análisis. Resalta especialmente el ajuste en el año 2017, de 4 mil millones de pesos a precios de 2023, o 40%. El resto de los años son de una lenta reducción en la ejecución. Entre puntas, el Marie Curie sufrió un ajuste del 48%, o 4.900 millones de pesos a precios de 2023.

En el caso de los hospitales Udaondo y Quemados, se observa un ajuste real del gasto en todos los años analizados. En el caso del Hospital de Quemados el ajuste entre puntas es del 15%, o cerca de 800 millones de pesos.

En el caso del Hospital Udaondo, el ajuste es del 19%, o 1.200 millones de pesos a precios de 2023.

En el caso de los hospitales Rocca y Santa Lucía también se observan ajustes en el gasto durante todos los años analizados. En el caso del Hospital Rocca, se verifica un ajuste del 17%, o 650 millones de pesos a precios de 2023.

En el Hospital Santa Lucía, el ajuste es de unos 700 millones de pesos, una poda del 18%.

En el Hospital Ferrer se manifiesta una retracción del gasto en los años 2018 y 2019, cercana al 13%. Sin embargo, en el 2020 se revierte parcialmente ese ajuste al incrementarse un 12%. El resto de los años la ejecución de este hospital se mantiene estable.

Distinto es el caso del Hospital Lagleyze en el cual se verifica una caída del gasto en todos los años analizados, salvo el 2021 donde tiene un incremento mínimo del 3%. En el Hospital Lagleyze, el ajuste entre puntas es del 18%, lo que implica más de 500 millones de pesos a precios constantes de 2023.

En el caso de los hospitales de Salud Mental Moyano y Borda se observa una sensible caída del gasto en todos los años analizados. El Moyano pierde cerca de 2.000 millones de pesos, un 20%; mientras el Borda sufre un ajuste cercano a los 2.500 millones de pesos, lo que implica un 25% de recorte. Entre ambos hospitales, el ajuste es cercano a los 5.000 millones de pesos.

Una suerte similar corrieron los hospitales de Salud Mental Alvear, Tobar García, y los Talleres Protegidos de Rehabilitación Psiquiátrica. Todos ellos sufrieron recortes en su presupuesto en todos los años analizados.

En el primer caso, el Hospital Torcuato de Alvear sufrió una poda cercana a los 800 millones de pesos, lo que implicó un ajuste cercano al 20%.

El Hospital Carolina Tobar García vio recortado su presupuesto en 22%, unos 900 millones de pesos.

Mientras tanto, los Talleres Protegidos de Rehabilitación Psiquiátrica vieron caer su ejecución en casi 500 millones de pesos, lo que implicó un recorte del 35% de su presupuesto.

Los hospitales infantiles también sufrieron una reducción del gasto,aunque menores que en otros casos analizados.

El Hospital Ricardo Gutiérrez sufre un ajuste cercano a 1.000 millones de pesos, cercano al 4% de su presupuesto.

En el caso del Hospital Pedro de Elizalde, el recorte es cercano a los 1.500 millones de pesos, lo que implica una caída de más de 8 puntos de su presupuesto.

El Hospital Ramón Sarda sufre un ajuste cercano al 10%, en términos absolutos ello equivale a cerca de 900 millones de pesos.

En los hospitales odontológicos de la Ciudad también se observa una fuerte reducción del gasto en casi todos los años analizados.

En el caso del Hospital José Dueñas, la caída es del 20%, unos 600 millones de pesos. Mientras tanto, el Hospital Quinquela Martín sufre un recorte del 16%, o unos 100 millones de pesos. El Hospital Ramón Carrillo sufre un recorte también cercano al 20%, aunque en este caso en términos absolutos ello implica un monto cercano a 450 millones de pesos a precios constantes de 2023.

Al analizar la evolución de la ejecución presupuestaria de los hospitales generales de agudos de la Ciudad se verifica una dinámica general de reducción del gasto, con distinta intensidad en cada uno de ellos.

En el caso del Hospital Durand el recorte entre puntas es cercano al 7%, o 1.500 millones de pesos.

El Hospital Fernández sufre un ajuste muy pronunciado hasta 2019, del 13%, aunque luego recupera parcialmente los niveles de ejecución. Entre puntas el recorte es cercano a los 1.000 millones de pesos o 3,5%

El Hospital Pirovano también ve reducidas sus partidas presupuestarias en cerca de 2.500 millones de pesos, lo que implicó un ajuste de aproximadamente el 13%.

La misma suerte corrieron los hospitales Tornú y Rivadavia. En el primer caso, el Hospital Enrique Tornú sufrió un ajuste del 14%, equivalente a 1.600 millones de pesos.

El Hospital Bernardino Rivadavia vio recortado su presupuesto en 1.700 millones de pesos, una caída superior al 10%

El Hospital Dalmacio Vélez Sarsfield sufrió un recorte entre puntas del 4%, lo que se traduce en 300 millones de pesos en términos absolutos.

Mientras tanto, el Hospital Zubizarreta sufrió un recorte del 10%, equivalente a 650 millones de pesos a precios constantes de 2023.

En los hospitales del sur de la Ciudad también resaltan ajustes significativos en las partidas, con la excepción del Santojanni y el Grierson.

En el caso del Hospital Piñero el ajuste es notable: el presupuesto se reduce en un 20%, lo que implica un recorte de casi 4.000 millones de pesos. Este hospital es uno de los más grandes de la zona sur de la Ciudad, siendo el hospital de cabecera para toda la zona sur-oeste, que tiene los índices más altos de pobreza en la Ciudad.

El Hospital Ramos Mejía tampoco escapa a la reducción presupuestaria, aunque en este caso es sensiblemente menor. Entre puntas, la ejecución se reduce en 6,5% o 1.300 millones de pesos a precios constantes del año 2023.

El Hospital Santojanni es una excepción dentro del análisis que se viene realizando ya que su presupuesto analizado entre puntas se incrementa un 8% o 1.500 millones de pesos.

El Hospital Argerich, otro de los grandes hospitales de la zona sur, en este caso de la zona sur-este, también recibe un ajuste en su presupuesto. El mismo se reduce poco más de 2.000 millones de pesos, lo que equivale a un recorte de más del 8%.

Los hospitales Álvarez y Penna también sufrieron recortes en casi todos los años analizados. El Hospital Teodoro Álvarez sufre un recorte cercano al 10%, lo que implica una pérdida de cerca de 1.500 millones de pesos.

En el Hospital José M. Penna el ajuste es aún más pronunciado: 2.300 millones de pesos o 14%.

El Hospital Cecilia Grierson es, junto al Santojanni, el único hospital que ve incrementado su presupuesto, posiblemente vinculado a que es un hospital de reciente creación. En este caso el presupuesto del Hospital Grierson se incrementa entre puntas 2.000 millones de pesos, lo que implica un crecimiento relativo del 134%.

Resulta significativo que, salvo en el caso del Hospital Muñiz, no se observan incrementos significativos del gasto ejecutado durante 2020 o 2021, en el marco de la pandemia. La tónica general es la opuesta: una sostenida reducción de las partidas reales en los hospitales de la Ciudad, tantos los generales como los de especialidades.


Evolución de la masa salarial del Ministerio de Salud

A continuación, se analizará la evolución de la masa salarial del personal del Ministerio de Salud ya que se considera que es una variable con una fuerte correlación positiva con la prestación de servicios médicos. Efectivamente, resulta complicado imaginar un escenario donde se logre una mejora en la calidad de los servicios de salud y un aumento en las metas físicas ejecutadas, con un congelamiento o reducción de la planta de personal. Esto es así ya que, en esta Jurisdicción, el personal opera como un sustento de las prestaciones realizadas. En ese sentido puede afirmarse que existe una relación positiva entre ambas variables: para aumentar la cantidad de personas atendidas y mejorar la calidad sanitaria, es necesario incrementar la cantidad de médicos, enfermeros y personal de salud.

Del análisis de la masa salarial (que exceptúa al personal jerárquico o funcionarios) se desprende una reducción del mismo entre 2016 y 2020. En 2021 se recupera parcialmente, aunque luego en 2022 vuelve a bajar. Este persistente ajuste de la masa salarial se da en todos los años bajo análisis salvo en 2020, en el que prácticamente se mantiene sin cambios; y 2021, en el que se observa un incremento. También es significativo que la masa salarial correspondiente al personal permanente se reduce en todos los años analizados, y ni siquiera se incrementa a partir de la pandemia de Covid-19.

En los siete años analizados, la ejecución de la masa salarial de personal de salud cayó 11% entre puntas, lo que implica cerca de 30 mil millones de pesos a precios de 2023.

Resulta particularmente llamativa esta reducción de la masa salarial, dado el excedente de presupuesto no ejecutado analizado previamente, y dado los ya mencionados conflictos del Gobierno de la Ciudad con el personal de salud, tanto médico como de enfermería (6).


Conclusiones

De todo el análisis realizado se desprende que la inversión en salud por parte del Gobierno de la Ciudad ha sido negativa. Al analizar el gasto en la función Salud, se observó una caída real entre puntas en el período analizado, así como también una caída en la participación de salud dentro del total del presupuesto del Gobierno de la Ciudad.

Al analizar específicamente el gasto del Ministerio de Salud se observa un fuerte ajuste entre 2016 y 2019, cercano a los 42.500 millones de pesos constantes, lo que implica un recorte del 10% del gasto en salud en tan solo 4 años. Luego, a partir de 2020 se revierte parcialmente esa baja del gasto, posiblemente vinculado a la pandemia. Sin embargo, al analizar el gasto del ministerio entre puntas, o sea entre 2016 y 2022, igualmente se observa una caída cercana a los 6 mil millones de pesos a precios de 2023.

Esta caída del gasto contrasta con el crédito disponible no devengado. Es decir, fondos disponibles que no se utilizaron. En este caso resalta especialmente el año 2020 cuando, en plena pandemia, el Ministerio de Salud dejó sin ejecutar más de 500 millones de pesos a precios de 2023. Sumados los montos sin ejecutar de los siete años analizados, resultan más de 1.100 millones de pesos a precios de hoy

En el análisis de la ejecución de los hospitales de la Ciudad arroja que en casi la totalidad de los mismos se redujo el nivel de gasto. De los 33 hospitales analizados, en 31 se reduce el nivel de gasto, y sólo en 2 se observa un incremento. En algunos casos se observan ajustes del gasto superior al 30%. Si se hiciera el ejercicio de netear las variaciones entre puntas a precios constantes 2023, el resultado es una caída de la inversión social en hospitales superior a los 36.000 millones de pesos a precios de hoy (7).

Finalmente, al analizar la masa salarial del Ministerio de Salud se observa también una dinámica descendente, incluso durante la pandemia. El gasto en personal permanente se reduce en todos los años analizados, salvo en 2022 donde se mantiene.

El gasto agregado en personal permanente y transitorio se reduce en 32.000 millones de pesos, lo que implica una caída del 11%. Este ajuste en la masa salarial resulta particularmente llamativo dados los recurrentes conflictos del Gobierno de la Ciudad con el personal de salud, tanto médico, como residentes y concurrentes. Así como el no reconocimiento de la carrera profesional de enfermería y obstetricia.


Resumen Ejecutivo

  • Del análisis realizado se desprende que la inversión en salud por parte del Gobierno de la Ciudad ha sido negativa. Al analizar el gasto en la función Salud, se observó una caída real entre puntas en el período analizado, así como también una caída en la participación de salud dentro del total del presupuesto del Gobierno de la Ciudad.
  • Al analizar específicamente el gasto del Ministerio de Salud se observa un fuerte ajuste entre 2016 y 2019, cercano a los 42.500 millones de pesos constantes, lo que implica un recorte del 10% del gasto en salud en tan solo 4 años.
  • A partir de 2020 se revierte parcialmente esa baja del gasto, posiblemente vinculado a la pandemia. Sin embargo, al analizar el gasto del ministerio entre puntas, o sea entre 2016 y 2022, igualmente se observa una caída cercana a los 6 mil millones de pesos a precios de 2023.
  • Esta caída del gasto contrasta con el crédito disponible no devengado. Es decir, fondos disponibles que no se utilizaron. En este caso resalta especialmente el año 2020 cuando, en plena pandemia, el Ministerio de Salud dejó más de 500 millones de pesos a precios de 2023 sin ejecutar. Sumados los montos sin ejecutar de los siete años analizados, resultan más de 1.100 millones de pesos a precios de hoy
  • En el análisis de la ejecución de los hospitales de la Ciudad arroja que en casi la totalidad de los mismos se redujo el nivel de gasto. De los 33 hospitales analizados, en 31 se reduce el nivel de gasto, y sólo en 2 se observa un incremento. En algunos casos se observan ajustes del gasto superior al 30%. Si se hiciera el ejercicio de netear las variaciones entre puntas a precios constantes 2023, el resultado es una caída de la inversión social en hospitales superior a los 36.000 millones de pesos a precios de hoy (8).
  • Finalmente, al analizar la masa salarial del Ministerio de Salud se observa también una dinámica descendente, incluso durante la pandemia. El gasto en personal permanente se reduce en todos los años analizados, salvo en 2022 donde se mantiene.
  • El gasto agregado en personal permanente y transitorio se reduce en 32.000 millones de pesos, lo que implica una caída del 11%. Este ajuste en la masa salarial resulta particularmente llamativo dados los recurrentes conflictos del Gobierno de la Ciudad con el personal de salud, tanto médico, como residentes y concurrentes. Así como el no reconocimiento de la carrera profesional de enfermería y obstetricia.

Anexo Metodológico

Índice Deflactor

Para quitar el efecto de la nominalidad de los precios corrientes y evaluar su evolución real, se construyó un índice deflactor utilizando el promedio anual de la variación interanual de la inflación publicada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (IPCBA). Para el año base del índice (2023), se utilizó el promedio de la variación interanual del IPCBA para los primeros cinco meses del año; es decir, de enero a mayo.


Notas al pie

(1) Ver cuadro resumen de gasto en hospitales en el Anexo Metodológico.

(2) https://www.infobae.com/politica/2022/09/27/paro-en-hospitales-de-caba-gremios-realizan-hoy-una-protesta-por-24-horas/

(3) https://www.infobae.com/politica/2022/11/03/los-residentes-y-concurrentes-medicos-de-la-ciudad-de-buenos-aires-vuelven-a-marchar-por-un-aumento-salarial/

(4) https://www.pagina12.com.ar/478054-caba-nueva-marcha-de-la-enfermeria-por-el-reconocimiento-de-

(5) https://www.parlamentario.com/2020/08/12/piden-regular-la-actividad-obstetrica-en-la-ciudad/

(6) Ver el apartado “Introducción” de este mismo informe.

(7) Para la construcción de esta serie se utilizó el Inciso 1 del Ministerio de Salud, exceptuando al personal “Gabinete de Autoridades Superiores” y “Contratos por tiempo determinado”.

(8) Ver cuadro resumen de gasto en hospitales en el Anexo Metodológico.


Registro bibliográfico

Informe CEPA N° 302, ISSN 2796-7166.


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