*El apoyo estatal a la negociación colectiva parece tener más éxito a la hora de contener el empleo con salarios bajos.

*Si son lo suficientemente elevados, los salarios mínimos legales pueden ser eficaces para reducir el empleo de bajos salarios.

*Las prestaciones sociales fomentan el empleo de bajos salarios.

Introducción

Alrededor del 16% de los trabajadores de la Unión Europea (UE) ganan menos de dos tercios del salario medio de su país, que es la definición convencional de empleo con salarios bajos (datos de la OCDE para 2020, el último año con datos relativamente completos en toda la UE). Esto afecta especialmente a las mujeres. Alrededor del 19% de las trabajadoras perciben salarios bajos, y alrededor del 14% de los hombres. En los Estados miembros del este de la UE, la proporción de trabajadores con salarios bajos es superior a la media de la UE, llegando hasta el 29% en Bulgaria. En los Estados miembros nórdicos y meridionales, tiende a ser inferior a la media y puede llegar al 4% en Italia. Sin embargo, estas cifras se refieren a los trabajadores a tiempo completo y no tienen en cuenta los salarios, a menudo bajos, de los trabajadores con contratos a tiempo parcial y otras formas de empleo atípico, como los contratos de cero horas y los falsos autónomos. No obstante, las cifras muestran que los bajos salarios son un problema generalizado en la UE y varían considerablemente de un país a otro.

En general, a medida que el desempleo se ha atenuado, los debates políticos europeos se han ido desplazando cada vez más hacia el tema del empleo precario. Los debates sobre los bajos salarios también están impulsados por la creciente preocupación por la desigualdad económica. Estos debates se han centrado en gran medida en los salarios mínimos. Países tan diferentes como Polonia y España, entre otros, han aumentado sustancialmente el salario mínimo legal. Italia está debatiendo la introducción de un salario mínimo legal, y en Alemania se cuestiona la idoneidad de las revisiones bianuales de los niveles del salario mínimo. Estos son sólo algunos ejemplos. Los sindicatos señalan la importancia de la negociación colectiva en la lucha contra el empleo de bajos salarios, mientras que algunos expertos políticos recomiendan utilizar las prestaciones públicas para complementar los ingresos de los trabajadores con salarios bajos. El debate más importante a escala de la UE tuvo que ver con la introducción de la directiva sobre salarios mínimos adecuados (Schulten y Müller 2021). Adoptada en octubre de 2022, la directiva consta de tres elementos principales. En primer lugar, ordena a los Estados miembros que establezcan procedimientos sólidos para fijar niveles salariales mínimos adecuados. En segundo lugar, exige a los Estados miembros con una cobertura de la negociación colectiva inferior al 80% que adopten planes de acción nacionales para aumentar la cobertura de la negociación. En tercer lugar, la directiva incluye medidas para mejorar la aplicación de los salarios mínimos. La crisis del coste de la vida desde 2021 ha creado nuevos retos para la adecuación de los salarios mínimos y los convenios colectivos (Müller 2023).

En este informe político contribuimos a los debates sobre el empleo de bajos salarios trazando el contexto político comparativo. En concreto, nos preguntamos: ¿Qué políticas utilizan los Estados europeos y otros países desarrollados para abordar el empleo de bajos salarios? ¿Y qué enfoque político tiene más éxito a la hora de contener el empleo de bajos salarios (Pedersen y Picot 2023)?

Comparación de los instrumentos políticos

En general, los Estados disponen de tres instrumentos políticos principales para abordar el problema de los salarios bajos: los salarios mínimos legales, el apoyo a la negociación colectiva y las prestaciones en el lugar de trabajo. Los salarios mínimos legales son la herramienta más directa, ya que prohíben los salarios por debajo de un determinado nivel. Por supuesto, la elección del nivel es crucial, al igual que las instituciones para ajustarlo a lo largo del tiempo.

El apoyo a la negociación colectiva es importante porque los convenios colectivos, al definir las escalas salariales, suelen definir el salario más bajo posible y, por tanto, son de facto una forma alternativa de fijar los salarios mínimos (Dingeldey et al. 2021; Picot 2023). Los Estados pueden apoyar la negociación colectiva de dos maneras distintas, aunque no mutuamente excluyentes. En primer lugar, pueden fomentar las condiciones organizativas para la negociación colectiva. Esto suele implicar el apoyo a los sindicatos, ya que presionan a los empresarios para que suscriban convenios colectivos. Pero una amplia afiliación a las asociaciones patronales también es importante para la cobertura de la negociación (Müller et al. 2019). Unos sindicatos fuertes requieren un marco normativo que garantice efectivamente la libertad de asociación, el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga. Además, los Estados pueden aumentar la visibilidad y la legitimidad de los sindicatos y las asociaciones patronales implicándolos activamente en la formulación de políticas públicas a través de acuerdos corporativistas. Los Estados también pueden incentivar la afiliación sindical permitiendo que los sindicatos administren el seguro de desempleo (el llamado seguro de desempleo de Gante) o mediante desgravaciones fiscales por las cuotas de afiliación.

En segundo lugar, los Estados pueden ampliar la cobertura de los convenios colectivos, por ejemplo, obligando a todas las empresas de un determinado sector a adherirse a un convenio, incluso a las que no lo hayan firmado. En este caso, el Estado colma las lagunas de la negociación colectiva, en lugar de ayudar a los interlocutores sociales a lograr una mejor cobertura a partir de su fuerza organizativa. En varios países europeos, este tipo de prórrogas legales se aplican con frecuencia y son una herramienta importante para apuntalar la cobertura de la negociación. Sin embargo, en la investigación en la que se basa este informe político (Pedersen y Picot 2023), hemos optado por centrarnos en la primera forma de apoyar la negociación colectiva: el apoyo a las condiciones organizativas. Aun así, el análisis de Picot (2023) de los regímenes de salario mínimo, que incluye extensiones de la negociación legal, es coherente con los resultados que aquí se presentan.

Las prestaciones en el trabajo son transferencias públicas a los trabajadores o a los hogares que trabajan pero tienen bajos ingresos. Pueden adoptar formas muy diversas. Las más conocidas son el Working Tax Credit en el Reino Unido (actualmente fusionado en el Universal Credit) y el Earned Income Tax Credit en Estados Unidos. Aunque estas políticas se dirigen explícitamente a las personas con bajos ingresos, otras pueden tener un efecto equivalente: por ejemplo, las prestaciones familiares, las ayudas a la vivienda o las desgravaciones fiscales. Aquí consideramos tanto las prestaciones laborales explícitas como la generosidad más amplia del sistema de prestaciones fiscales para los trabajadores con salarios bajos.

Por supuesto, el empleo de bajos salarios puede verse afectado por otras políticas, como la regulación del empleo atípico, las políticas activas del mercado laboral, la formación profesional, las políticas de inmigración o las prestaciones por desempleo. Nos centramos en las tres políticas mencionadas porque influyen en el empleo de bajos salarios de forma más directa y específica. Ciertamente, el apoyo a la negociación colectiva es bastante amplio, pero los salarios bajos son un tema central en la negociación colectiva, y muchos sindicatos les prestan especial atención (véase, por ejemplo, la campaña de la Confederación Europea de Sindicatos “Europa necesita un aumento salarial” en 2017-2018).

Por su diseño, las tres políticas de interés aquí tienen implicaciones distributivas distintas. Los salarios mínimos legales y la regulación de apoyo de la negociación colectiva tienen en común que fijan directamente un suelo salarial (salario mínimo legal) o contribuyen a fijarlo mediante convenios colectivos. Por el contrario, las prestaciones en el trabajo “aceptan” los salarios bajos e intentan mejorar las circunstancias económicas de los trabajadores mediante ingresos adicionales procedentes del Estado. Por consiguiente, las dos primeras políticas imponen costes más elevados a los empresarios, mientras que los costes de las prestaciones en el trabajo corren a cargo del público. (Obsérvese que los costes más elevados para los empresarios pueden dar lugar a inversiones en productividad y a un aumento de la demanda de productos, por lo que no son necesariamente una carga). Hay tres diferencias importantes entre los salarios mínimos legales y el apoyo a la negociación colectiva. En primer lugar, los convenios colectivos normalmente definen no sólo los salarios más bajos, sino todos los grados salariales. Esto también protege los salarios de los trabajadores que no se encuentran en la parte inferior de la escala salarial. En segundo lugar, aunque los mecanismos para fijar el nivel de los salarios mínimos legales pueden diferir, en última instancia dependen de las normas establecidas por los políticos elegidos (Mabbett 2023). Esto da a los trabajadores menos control sobre los salarios mínimos que en los convenios colectivos, con la participación directa de los sindicatos. Por otra parte, y en tercer lugar, un salario mínimo legal tiene la ventaja de que se aplica por igual a todos los trabajadores (aunque las leyes de salario mínimo pueden definir excepciones, como para los trabajadores jóvenes), mientras que la negociación colectiva está diferenciada por sectores o empresas, y la cobertura suele ser limitada.

Qué están haciendo los países europeos y otros países desarrollados con respecto al empleo de bajos salarios

Al analizar la variación de las tres políticas de bajos salarios entre países, combinamos varias medidas en un índice por política, utilizando el análisis de factores confirmatorios (Pedersen y Picot 2023). Para los salarios mínimos legales, tomamos su nivel (medido en relación con el salario medio de un país) e información sobre el grado en que el gobierno o los interlocutores sociales controlan la fijación del nivel. Para la regulación favorable de la negociación colectiva, utilizamos inicialmente una amplia gama de medidas: el derecho efectivo a la negociación colectiva, el derecho efectivo a la huelga, las disposiciones legales para los comités de empresa, el grado de coordinación de la negociación salarial entre sectores y niveles (que utilizamos como aproximación al corporativismo) y el seguro de desempleo administrado por los sindicatos (conocido como “sistema de Gante”). Los tres primeros no aportan información sustancial. Así pues, la medida final combina la coordinación salarial y el seguro de desempleo de Gante. En cuanto a las prestaciones en el trabajo, medimos la generosidad del sistema de prestaciones fiscales para dos tipos diferentes de hogares con bajos ingresos, así como un indicador de si existe una prestación específica para los trabajadores con bajos ingresos.

Un primer hallazgo sorprendente fue que los salarios mínimos legales y el apoyo estatal a la negociación colectiva están estrecha y negativamente correlacionados. Esto significa que los Estados siempre utilizan una de las dos políticas. Tiene mucho sentido que los gobiernos no introduzcan un salario mínimo legal cuando apoyan con éxito la negociación colectiva. Es más sorprendente, dada la reciente fuerza de la política neoliberal y los intereses empresariales (Baccaro y Howell 2017), que todas las democracias desarrolladas hagan una cosa o la otra: o apoyan la negociación colectiva o tienen un salario mínimo legal. Los Estados situados en la parte inferior derecha del gráfico 1 muestran un fuerte apoyo a la negociación colectiva. Ninguno de ellos, excepto Bélgica, tiene un salario mínimo nacional. Los Estados situados en la parte superior izquierda del gráfico 1 tienen una legislación bien establecida sobre salarios mínimos y ofrecen un apoyo notablemente menor a la negociación colectiva. Como ya se ha mencionado, nos centramos en el apoyo a las condiciones organizativas de la negociación colectiva y no tenemos en cuenta las prórrogas legales de los convenios colectivos. Sin embargo, las prórrogas legales no alterarían sustancialmente la distribución (Picot 2023). Algunos países situados en la parte superior izquierda recurren con frecuencia a este instrumento (Francia, Portugal y España), pero la mayoría de los demás lo utilizan poco o nada. Por el contrario, los dos países situados más al fondo a la derecha (Dinamarca y Suecia) no aplican en absoluto las extensiones legales, pero los demás las aplican ampliamente (Bélgica, Finlandia e Islandia), tienen equivalentes funcionales (Austria e Italia) o las aplican en cierta medida (Noruega y Suiza).

Dado que las dos políticas -salarios mínimos legales y regulación de apoyo de la negociación colectiva- están tan estrechamente relacionadas, podemos fusionar las dos medidas en una sola, que representa el grado en que el suelo salarial está determinado directamente por el Estado y no por los interlocutores sociales (lo que se puede denominar la “estatalidad” del suelo salarial). El gráfico 2 presenta esta nueva medida junto con nuestra medida de las políticas de prestaciones en el trabajo.

En la Figura 2 identificamos tres enfoques estatales distintos del empleo con salarios bajos. En primer lugar, en los países situados en la parte inferior izquierda, la política estatal relativa al suelo salarial hace hincapié en el apoyo a la negociación colectiva, mientras que hace poco en términos de prestaciones en el trabajo. Llamamos a este enfoque “protección de la escala salarial” porque su implicación más importante es que los trabajadores por encima del mínimo salarial también están protegidos de descender en la escala salarial. En este grupo se encuentran los países nórdicos, la mayoría de los países de Europa continental, así como Italia, España y Japón. En segundo lugar, los países de la parte superior izquierda tienen salarios mínimos legales bien establecidos, pero poco apoyo a la negociación colectiva y ninguna política generosa de prestaciones en el trabajo. En consecuencia, denominamos a este planteamiento “salarios mínimos”. Aquí encontramos varios Estados de Europa del Este y del Sur. En tercer lugar, en la parte superior derecha del gráfico, los países complementan sus salarios mínimos legales con generosas políticas de prestaciones en el trabajo. Denominamos a este enfoque “salario público” porque implica que una parte sustancial de los ingresos de los trabajadores con salarios bajos procede del Estado. En este grupo se encuentran los países conocidos del capitalismo liberal, así como Francia y Luxemburgo, algunos países de Europa del Este y Corea del Sur.

El análisis de estos datos a lo largo del tiempo muestra una tendencia secular que se aleja del apoyo a la negociación colectiva para acercarse a los salarios mínimos legales. En la Figura 3, todos los países por encima de la línea diagonal avanzaron hacia una mayor determinación estatal del suelo salarial entre 1960 y 2017. La razón principal de las puntuaciones más altas para la influencia estatal aquí es que los países introdujeron salarios mínimos legales. Esta tendencia debe interpretarse a la luz del conocido declive de las relaciones laborales y la negociación colectiva en muchos países en las últimas décadas (por ejemplo, Baccaro y Howell 2017). De hecho, la investigación muestra que la erosión de la cobertura de la negociación colectiva contribuye en gran medida a explicar por qué los países introducen un salario mínimo legal (Kozák y Picot 2023; Meyer 2016).

En cuanto a las prestaciones en el trabajo, solo disponemos de datos desde 2001. En este caso, no observamos una tendencia clara, pero, en promedio, la importancia de las políticas de prestaciones en el trabajo ha aumentado en lugar de disminuir.

¿Qué funciona a la hora de abordar el empleo con salarios bajos?

También investigamos los niveles de empleo de bajos salarios asociados a las tres políticas de bajos salarios. En primer lugar, nos limitamos a examinar los porcentajes de empleo con salarios bajos dentro de cada enfoque político (véase la tabla 1). El empleo con salarios bajos es menor cuando se adopta el enfoque de protección de la escala salarial. El planteamiento del mínimo absoluto tiene un número sustancialmente mayor de empleos con salarios bajos y el planteamiento de la remuneración estatal tiene la mayoría. Lo mismo ocurre con la desigualdad salarial entre los salarios bajos (decil inferior) y los salarios medios.

Investigamos más a fondo los resultados presentados en la Tabla 1 para asegurarnos de que no se deben a otras diferencias entre los grupos de países con diferentes enfoques políticos, como las diferencias en el desempleo, la proporción de empleo en el sector servicios o el tamaño del comercio internacional. Lo hicimos con un conjunto de datos que se remonta en el tiempo (de 2001 a 2017) y nos centramos en el efecto de las políticas individuales (Pedersen y Picot 2023). Las regresiones estadísticas mostraron que una negociación colectiva fuerte, especialmente una alta cobertura de la negociación, es la mejor manera de contener el empleo de bajos salarios, aunque los salarios mínimos legales, cuando se fijan en un nivel alto, también son eficaces.

Nuestros resultados de regresión para las prestaciones en el trabajo (medidas en términos generales como la generosidad del sistema de prestaciones fiscales para los trabajadores con salarios bajos) revelaron que están asociadas a un mayor empleo con salarios bajos. Esto coincide con nuestra consideración teórica anterior: que las prestaciones en el empleo facilitan a los empresarios pagar salarios más bajos. También mostramos que este resultado se mantiene para la combinación de políticas de prestaciones en el trabajo y salarios mínimos legales. Esto respalda nuestro argumento de que la protección de la escala salarial es importante. En los países con prestaciones en el trabajo, muchos trabajadores se ven empujados hacia el salario mínimo legal, que a menudo no es lo suficientemente alto, de modo que caen por debajo de dos tercios del salario medio (la definición estadística de salario bajo).

Conclusión

En Europa y en otros países desarrollados existen tres enfoques políticos distintos en relación con el empleo con salarios bajos: (i) la protección de la escala salarial, en la que los gobiernos se centran en apoyar la negociación colectiva; (ii) el salario mínimo, en el que existe un salario mínimo legal pero poco más; y (iii) el salario estatal, en el que las prestaciones laborales se combinan con un salario mínimo legal. Según nuestros resultados, el primer enfoque, la protección de la escala salarial, es el más eficaz para contener el empleo de bajos salarios, mientras que el tercero, la remuneración estatal, es el menos eficaz o incluso contraproducente. En el segundo, el mínimo, depende mucho del nivel del salario mínimo legal.

En las últimas décadas, la tendencia política se ha alejado del apoyo a la negociación colectiva y se ha orientado hacia los salarios mínimos legales. Sin embargo, para luchar contra los salarios bajos es esencial proteger no sólo a los trabajadores situados en la parte inferior de la distribución salarial, sino también evitar el descenso de los salarios hacia la parte inferior. En consecuencia, necesitamos un mayor enfoque político en el apoyo estatal a la negociación colectiva. Algunas medidas de apoyo, como el corporativismo y el sistema de seguro de desempleo de Gante, son, por supuesto, difíciles de copiar en países donde los sindicatos y las organizaciones empresariales son débiles y están fragmentados. Otras herramientas incluyen derechos legales efectivos para los sindicatos (en particular, derecho de asociación, derecho a la negociación colectiva, derecho de acceso al lugar de trabajo, derecho de huelga), bonificaciones fiscales para las cuotas de afiliación y contratación pública condicionada a los convenios colectivos.

Aunque el apoyo a la negociación colectiva debería ser preferible para abordar el empleo de bajos salarios, muchos Estados, por ejemplo en Europa Central y Oriental, tienen una cobertura de negociación tan baja que la negociación colectiva no resolverá sus problemas a corto plazo. De ahí que los salarios mínimos legales sigan siendo una herramienta importante, pero deben fijarse a un nivel suficientemente alto. La crisis del coste de la vida no ha hecho sino aumentar la urgencia de ajustar rápidamente los salarios mínimos legales a niveles adecuados (Müller 2023). 

Por lo tanto, nuestra investigación respalda la orientación general de la Directiva de la UE sobre el salario mínimo, ya que demuestra que tanto el apoyo estatal a la negociación colectiva como unos salarios mínimos suficientemente elevados son importantes para contrarrestar el empleo con salarios bajos (véase también Haapanala et al. 2023).

Las prestaciones en el lugar de trabajo pueden ayudar económicamente a los trabajadores con salarios bajos, aumentando sus ingresos globales con recursos estatales. Sin embargo, esto no aborda la raíz del problema: los bajos ingresos laborales. Por el contrario, agrava el problema al facilitar más empleo de baja remuneración.

Referencias

Baccaro L. and Howell C. (2017) Trajectories of neouberal transtormation: European industrial relations since the 1970s, Cambridge University Press.

Dingeldey I., Grimshaw D. and Schulten T. (eds.) (2021) Minimum wage regimes: statutory regulation, collective bargaining and adequate levels, Routledge.

Haapanala H, Marx I. and Paroun Z. (2023) Decent wage floors in Europe: does the minimum wage directive get it right?, Joumal of European Social Policy, 33 (4), 421-435.

Kozak M. and Picot G. (2023) The politics of the minimum wage: explaining introduction and levels, paper presented at National Conference in Political Science, Kristiansand, 9-11.01.2023.

Mabbett D. (2023) In the shadow of hierarchy: minimum wage commissions in the UK and Germany, Socio-Economic Review, 21 (4), 2117-2135.

Meyer, B. (2016) Learning to love the government: trade unions and late adoption of the minimum wage, World Politics, 68 (3), 538-575.

Müller T. (2023) Minimum wage developments in 2022 – fighting the cost-of-living crisis, Policy Brief 2023.02, ETUI.

Müller T., Vandaele K. and Waddington J. (2019) Conclusion: towards an endgame, in Müller T., Vandaele K. and Waddington J. (eds) Collective bargaining in Europe: towards an endgame, ETUI, 625-668.

Pedersen S.H. and Picot G. (2023) Regulating low wages: cross-national policy variation and outcomes, Socio-Economic Review, 21 (4), 2093-2116.

Picot G. (2023) Minimum wages: by collective bargaining and by law, in Clegg D. and Durazzi N. (eds) Handbook of Labour Market Policy in Advanced Democracies, Cheltenham: Edward Elgar, 235-248.

Schulten T. and Muller T. (2021) A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union, Italian Labour Law e-Journal, 14 (1), 1-19.